אנחנו עוסקים מעל 30 שנה בהגנה על זכויות אדם סביבתיות, על בריאות הציבור והסביבה. מאז ומתמיד אנחנו נמנעים משיוך מפלגתי-פוליטי, ומשתפים פעולה עם חברי כנסת ושרים ממפלגות הימין והשמאל כאחד. רבים מההישגים הסביבתיים המשמעותיים ביותר שלנו התאפשרו הודות לשיתופי פעולה עם פוליטיקאים אשר הפנימו את החשיבות של הגנה על זכויות בסיסיות, כמו הזכות לחיות בסביבה ראויה ולא מזוהמת, הזכות לצרוך מי שתייה נקיים, הזכות לגישה חופשית לחופים, הזכות ליהנות מפירותיהם של משאבי טבע בבעלות הציבור ועוד זכויות סביבתיות רבות אחרות. הישגים רבים אחרים התאפשרו הודות לקיומו של בית משפט חזק ועצמאי, אשר בפסיקותיו לאורך השנים התקבעו הלכות משפטיות חשובות אשר סייעו לנו להילחם בעוולות סביבתיות ולקדם צדק חברתי-סביבתי.
עם זאת, למרות העיסוק המובהק שלנו בסוגיות סביבתיות, הבנו כי עלינו להשמיע את קולנו כאשר מקודמת חקיקה הרסנית, אשר מאיימת על האפשרות שלנו להגן באפקטיביות על זכויות הסביבתיות בסיסיות כמו אלה שמנינו. התיקון לחוק יסוד: השפיטה אשר עבר במליאת הכנסת וביטל את עילת הסבירות אילץ אותנו לנקוט עמדה בסוגיה שהיא לכאורה פוליטית, אך למעשה היא מהותית לעצם קיומנו כארגון סביבה, המייצג את האינטרס הציבורי.
בעמדתנו התייחסנו לשלוש סוגיות מרכזיות:
- האם יש סמכות לבג"ץ להעביר ביקורת שיפוטית בהתייחס לתוכנו של חוק שכותרתו חוק יסוד?
- במידה ויש סמכות, גם אם מצומצמת, לבקר את תוכנו של חוק יסוד, האם זהו אחד המקרים בהם יש להפעיל סמכות זו?
- איזה סעד משפטי נכון להעניק במקרה שלנו?
סמכותו של בג"ץ להעביר ביקורת שיפוטית על חוק יסוד
אנו טוענים כי במקרים חריגים וקיצוניים, לבית המשפט אכן יש סמכות כזו. אחרת, התוצאה האפשרית, באותם מקרים בהם הדבר נדרש, עלולה להיות קשה מנשוא.
כך לדוגמה, חוק יסוד שיאפשר לשרים התגברות גורפת על חקיקה בנושאים מסוימים (קצת בדומה לתקנות לשעת חירום). למשל – חוק שאולי יקרא חוק יסוד איכות הסביבה, שיקבע שכל שר רשאי להתעלם מחקיקה בנושאי סביבה כשהדבר נראה לו פוגע בשמירת האינטרסים של משרדו.
כמו כן, למרות המנדט שניתן לממשלה המכהנת בבחירות דמוקרטיות, איסור גורף על בג"ץ לבקר חוקי יסוד יכול להוביל לחקיקה שמעוותת את ההכרעה הדמוקרטית בבחירות לטובת הרוב, כל עוד זו תתקרא "חוק יסוד". אפשר ללמוד מההיסטוריה שיש דוגמאות בעייתיות לעיוות הכרעה דמוקרטית בבחירות:
- מוסוליני, איטליה, 1923 – חוק לפיו המפלגה שזוכה ברוב הקולות בבחירות מקבלת 2/3 מהמושבים בפרלמנט.
- סלזאר, פורטוגל, 1945 – חוק לפיו מול מפלגת השלטון יכולה לרוץ רק מפלגת אופוזיציה אחת.
שניהם שלטו יותר מ-20 שנה לאחר העברת החוקים הללו. אלו מקרים שאם לא תהיה בהם את האפשרות לביקורת שיפוטית, הפיתוי שיעמוד בפני המחוקק לפעול באופן לא תקין עלול להיות גדול מדי, והסיכון לאינטרס הציבורי ואף לאופי המדינה – רב מדי. אין זה משנה גם אם כוונות המחוקקים תמימות למדי, מתן פטור גורף מביקורת שיפוטית על כל חוק יסוד שהוא עשוי לאפשר לממשלה הנוכחית, ולבאות אחריה, סמכות בלתי מוגבלת להעביר כל חקיקה שהיא, תהא זו בלתי סבירה ובלתי דמוקרטית ככל שתהיה.
מובן שככל שההליך לאישור חוק יסוד הוא מורכב ומובחן יותר ביחס לחוק רגיל, הנטיה לביקורת שיפוטית אמורה להצטמצם. אם ניתן לאשר סופית תיקון לחוקה רק אם יאושר שוב לאחר הבחירות הבאות, כמו בהולנד, או בהליך מורכב כמו בארה"ב (ברוב של 2/3 בשני בתי הנבחרים), המצב אמור להיות שונה. אבל כל עוד חוק היסוד הוא בעצם חוק רגיל, שהתקבל ברוב קואליציוני רגיל, לא ניתן לקבל את היותו חסין מביקורת שיפוטית.
הצדקה להפעלת סמכותו של בג"ץ לבקר את התיקון לחוק היסוד במקרה הנוכחי
מכמה סיבות מהותיות, תיקון החקיקה מצדיק את התערבות בית המשפט במקרה זה.
קודם כל, בגלל התקדים. עד היום, מאז קום המדינה, ובניגוד למשפט האזרחי והמשפט הפלילי שמעוצבים על ידי חקיקה רציפה וקונקרטית, תחום המשפט המינהלי, שהסבירות היא עילת מפתח במסגרתו, עוצב כולו על ידי שופטי בית המשפט העליון (ולאחרונה גם על ידי שופטי בתי המשפט המינהליים). כל הפיתוח הזה נעשה באופן גמיש, תוך התייחסות מתמדת להלכות קודמות ומתן מענה בהתאם למקרים הקונקרטיים שעומדים בפני בית המשפט ושילוב הזכויות זו בזו.
זו פעם ראשונה שהמחוקק בא להגביל את שיקול הדעת השיפוטי בתחום המשפט המינהלי, שבמקרים לא מעטים הוא בלבד אחראי לקיום זכויות בסיסיות של הציבור (כמו חופש העיסוק וחופש המידע, שנקבעו עשרות שנים לפני שעוגנו בחוק, או חופש הביטוי וחופש התנועה, שלא עוגנו בחוק עד היום).
למעשה, המחוקק במקרה זה טוען טענה כפולה: גם כי יש חקיקה שחסינה מביקורת שיפוטית, אם רק תיווסף לה הכותרת חוק יסוד, וגם כי יש מיקבץ שלם של החלטות שלטוניות מינהליות שמעתה יהיו חסינות, לפחות באופן חלקי, מביקורת שיפוטית. כלומר, אם עמדות הממשלה – וגם הכנסת – יתקבלו במקרה זה, המשמעות היא הפרה משמעותית של האיזון בין הרשויות.
לכן, המדובר בתיקון שעל אף הגדרתו כחוק יסוד, הוא אחד המקרים החריגים והקיצוניים שעל בית המשפט להתערב בו.
בנוסף, עילת הסבירות אינה עניין פעוט, טכני וחסר חשיבות – דבר הנטען שוב ושוב על ידי תומכי החקיקה. על חשיבות עילת הסבירות כתב כבוד השופט זמיר במאמר לפני כעשרים שנה כשדן בטענה שיש מקום לקבוע את הצדק כעילת ביקורת חדשה ונפרדת לביטול החלטות מינהליות – "בפועל אי צדק נבלע כיום בעילת הסבירות". כלומר, רוחב היריעה שמאפיין את עילת הסבירות, מכתיב גם רוחב יריעה שמאפשר ואף מחייב קיום מערכת שמקבלת החלטות צודקות יותר. נבחרי הציבור ומקבלי ההחלטות מפנימים כיום את הצורך בהצדקת החלטותיהם ואת הביקורת הציבורית והשיפוטית אשר תופנה כלפי החלטות בלתי סבירות. רוח הסבירות, שבזכות קיום העילה בבג"ץ שורה כיום על כלל ההחלטות המינהליות, צפויה להתפוגג ככל שמדובר דווקא בהחלטות החשובות ביותר ורבות ההשפעה ביותר, של מקבלי ההחלטות רמי הדרג ביותר.
חשיבות ההתייחסות אל תחום הסביבה ברמה הכלל-עולמית מומחשת בימים אלה ממש, כשאנו מצויים בשנה החמה ביותר בהיסטוריה. בעוד תדירות אירועי מזג האוויר הקיצוני (בצורת, גשמים עזים וסופות, תנאי יובש קיצוניים המובילים לשריפות) עולה בקצב מהיר יותר משצפו הפסימיים שבמדענים, תחום זה הוא אחד התחומים שעלולים להיפגע באופן החמור ביותר מתיקון החקיקה. שכן, זהו תחום בו לכל החלטה יש מחיר, בעיקר כלכלי, ולכן יש הרבה מאד לחצי נגד שמעכבים ומונעים את נקיטת הצעדים הנדרשים להגנה על איכות החיים ועל חיי אדם. הגבלת הביקורת השיפוטית ביחס להחלטות אלו, גם לגבי מינויים של שומרי סף סביבתיים וגם לגבי אי-עמידה בדרישות חקיקה סביבתית, צפויה להוביל לקבלת החלטות קלוקלת ובלתי אחראית: החלטות שייתנו קדימות לשורת הרווח ולאינטרסים פוליטיים צרים על פני טובת הציבור ועקרונות הצדק הסביבתי.
דוגמאות לאי סבירות בהחלטות שלטוניות בתחום הסביבה מהעת האחרונה כוללות:
- התמהמהות בקבלת החלטה לטפל בסיכון הנשקף למי השתייה מחומרים מסוכנים מסוג PFAS, המוכרים ככאלה בישראל משנת 2001 לפחות
- החלטה שלא לטפל בזיהום וסיכון בריאותי שגרמו מפעלים בטחוניים, גם לאחר שנים רבות, ובניגוד לחוק
הסעד המבוקש
לא יהיה נכון להסתפק במקרה זה אך ורק במתן סעד המתייחס לפגמים בהליך החקיקה עצמו. אנו תומכים בעמדת היועמ"ש שצריך לפסול את החוק ולא לאפשר את תיקון ההליך וקבלת החוק מחדש באופן זה או אחר.
לעמדתנו, חשוב מאד לא רק לבטל באופן מוחלט ומלא את תוקף התיקון הנדון, אלא גם להבהיר – תוך מתן התראת בטלות בנוגע לתיקונים נוספים שמבקשים להגביל את שיקול הדעת המינהלי, כפי שעוצב וגובש במסגרת המשפט המינהלי מקום המדינה – כי כל עוד עיצוב החוקה בישראל נעשה בדרך של חקיקת חוקים רגילים, הגבלה של שיקול הדעת השיפוטי במשפט המינהלי על ידי הכנסת מהווה הפרה של האיזון בין הרשויות ופגיעה בבסיס השלטון הדמוקרטי, ולכן לא תהיה קבילה.
מכל הסיבות שהצגנו, אנו מתנגדים לתיקון החוק שביטל את עילת הסבירות. נמתין להחלטת השופטים בעתירה החשובה הזו ונמשיך לייצג את קול הציבור והסביבה בבתי המשפט, בוועדות התכנון ובכנסת.
